En medios de comunicación en Colombia suele ser frecuente leer o escuchar que si el Estado mete mucha mano, hay burocracia. Si hay burocracia, hay corrupción, clientelismo o ineptitud. ¿Por qué se ha reducido el concepto de burocracia a algo malo per se, si su objetivo real es estar al servicio de los ciudadanos?
El término burocracia está asociado, teóricamente, al surgimiento del Estado moderno. Según Max Weber, uno de los fundadores de la sociología moderna, la burocracia es la estructura administrativa dentro del poder político, que cuenta con ciertas características.
El diccionario de la Real Academia Española la define como una “organización regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos que le son propios”. También hace alusión a influencias ‘excesivas’ de funcionarios en asuntos públicos y a la ineficiencia de la administración. En Colombia, esa palabra es usada en medios de comunicación y en ciertos discursos de figuras públicas de forma despectiva para referirse a favores políticos, corrupción y a beneficios individuales.
La burocracia desde la teoría
“Desde que existe el Estado, bien sea en la época antigua, en la época feudal, en la época capitalista moderna, o incluso en lo que conocimos como socialismo, no hay poder político que no haya estado dotado de una burocracia”, explica Jaime Rafael Nieto, sociólogo y docente de la Universidad de Antioquia, experto en sociología política.
El concepto de Estado ha sido definido de muchas maneras por diferentes teóricos según la evolución que ha tenido en la historia con el crecimiento de las ciudades, los cambios en los modelos económicos y las expansiones demográficas. Ahora podemos entenderlo como una forma de organización social en un territorio determinado, gobernado y regulado por un conjunto de instituciones.
En el Estado moderno, en donde se centraliza el poder social, económico y político, la burocracia se refiere a un cuerpo de gente formada académicamente para la administración de los asuntos y recursos del poder. Esto, con base en algunas características principales que el sociólogo Max Weber señaló sobre la burocracia y sus organizaciones. Jaime Nieto destaca tres: racional, profesional y aséptica.
La burocracia como un cuerpo administrativo racional se refiere a un funcionamiento basado en la ley y en las normas para tomar decisiones que sean más convenientes según las necesidades. Es decir que, por ejemplo, se debe pensar en la forma más eficiente y segura de administrar los recursos.
En lo profesional, hace referencia a que no cualquier persona puede ser parte de la burocracia, pues debe estar formada y especializada para cumplir con las funciones administrativas. Por ejemplo, “aquel funcionario que ha sido reclutado en la burocracia del Estado por mérito. O sea que la meritocracia es otra dimensión del término”, dice Nieto.
Y es aséptica porque no debe estar condicionada por criterios valorativos. Es decir que, según explica Jaime Nieto, la burocracia es ciega a si la persona que necesita de sus servicios es hombre, mujer o trans; si es blanca o negra; si es conocida o desconocida para el burócrata de turno. No hay criterios valorativos porque la burocracia está en función de los ciudadanos.
Aunque las características de Weber son claves, y básicas, para entender el abordaje académico de burocracia, por supuesto que la evolución teórica del concepto no termina ahí. Algunos teóricos han trascendido la mera descripción para avanzar hacia desarrollos más críticos. Por ejemplo León Trotski, político, teórico del Estado moderno socialista y fundador del Ejército Rojo de Obreros y Campesinos en la Unión Soviética, cuestionó y criticó a la burocracia soviética.
Para él, la burocracia era la clase social privilegiada y dominante, encargada de ordenar, mandar, hacer favores y castigar. “En palabras de Trotski, es la negación de la democracia obrera, del ejercicio del poder político directo por parte del proletariado. Significa que es un cuerpo político de profesionales que, aunque ejercen ese poder en nombre del proletariado, su ejercicio es en función de reproducir ese cuerpo de burócratas”, explica Jaime Nieto.
Aunque Weber y Trotski son algunos de los pensadores fundantes sobre el problema de la burocracia, este sigue en el centro de las discusiones políticas actuales: los modelos de gestión pública, la relación con los actores privados, la tercerización de los “funcionarios”, la formación idónea que deben tener los “burócratas”, la relación entre los modelos de gestión y las grandes narrativas sobre la política y la economía y hasta las formas de presencia territorial del Estado son asuntos que pasan por entender y discutir la burocracia.
Burocracia en Colombia: un calificativo que no es claro
En Colombia, el término burocracia ha sido usado en medios de comunicación para referirse al clientelismo, como en este titular de El Tiempo: “Germán Vargas Lleras sobre el Invir: ‘Es una nueva burocracia’.
También como un asunto de favores políticos: Estos son los cargos que se han eliminado y creado durante el Gobierno de Gustavo Petro: ¿Más o menos burocracia?, un titular de Infobae. Como una posible causa de la corrupción, como menciona Portafolio: ‘Reforma a la salud crea burocracia y sube el riesgo de corrupción’. Y como un obstáculo o protocolo innecesario para ciertos trámites: La burocracia, el mayor problema para emprender en Colombia.
Para Jaime Nieto, este uso peyorativo está relacionado con los orígenes del poder político en Colombia. “Históricamente las raíces del poder político están ligadas con actores económicos, sociales y políticos dominantes en el territorio”. Con esto, también señala el surgimiento de los partidos políticos como instrumentos, no solo de representación, sino también de mediación entre ciudadanos y Estado.
Max Weber hacía una diferencia entre dos tipos de burocracia, la burocracia legal profesional que hemos descrito y la burocracia partidista, que es la que depende de los partidos. “En Colombia estas dos lógicas se han amalgamado, por lo que no sólo se requiere el padrinazgo político-partidista para acceder a cargos de nombramiento, sino también para cargos meritocráticos”, analiza el profesor Nieto. Por esto prefiere nombrar lo que pasa en el país como partidocracia.
Para Stephanía Muñoz, politóloga de la Universidad de Antioquia y exfuncionaria de la Gobernación, el uso peyorativo está más interiorizado en la gente para nombrar las barreras que encuentran en las instituciones y que pueden ser, a veces, un imaginario. “Es mucho más común que tú hayas naturalizado el decir: es que pedir esa cita en la EPS es una burocracia impresionante”.
Sin embargo, dice que cuando es utilizado en contextos políticos se vuelve un discurso aceptado, aunque confuso, para atacar a la oposición. “Es lo que yo digo que pasa con el populismo. El que está del otro lado para mí es populista, es burócrata, es demagogo… cuando se les revierte la fórmula y del otro lado también pasa, lo usan igual”, dice la politóloga.
Por ejemplo, el 12 de diciembre de 2023, la senadora María Fernanda Cabal publicó un tweet, en el que cuestionaba la burocracia de la ‘izquierda’, luego de las críticas por el triunfo de Javier Milei, presidente electo en Argentina. Otro ejemplo fue este titular de Panam Post sobre el nuevo presidente argentino: ¡Afuera! Milei lidera la reducción de la burocracia.
Jaime Nieto, por su parte, añade que además de usar el concepto burocracia como estrategia política, para cuestionar al gobierno de turno, también busca justificar la pertinencia de un Estado más pequeño: “Casi siempre ese discurso que despotrica de la burocracia, se alimenta de un discurso ideológico como el de Javier Milei en Argentina, como el de la señora Cabal aquí en Colombia, a que el Estado se retire cada vez más de su intervención necesaria, obligatoria en el campo de lo social [programas de regulación social, igualdad, fomento de la educación pública, la promoción de vivienda] para que la sociedad pueda ser gobernable”.
