Aunque el alcalde de Medellín, Daniel Quintero, asegura que “probaron” que no hubo sobrecostos ni irregularidades en los hechos por los que investigan a su exsecretaria Alexandra Agudelo, que ella esté en libertad no significa que que ya estén cerrados los procesos en su contra.
En su más reciente muestra de apoyo a la exsecretaria de Educación de Medellín, Alexandra Agudelo, el alcalde Daniel Quintero aseguró que contra ella se urdió “un montaje mediático» y que las denuncias en su contra «tuvieron un carácter político”.
Esa declaración se dio tras anunciar la liquidación de uno de los dos contratos por los que Agudelo ha sido investigada penal, fiscal y disciplinariamente, por lo menos, desde mediados de 2020. La conclusión de esa liquidación, según Quintero, es que no hubo sobrecostos de $1.200 millones, sino un ahorro de $1.600 millones en favor de la administración de la ciudad, y que en consecuencia se solicitará la preclusión de los procesos que siguen abiertos contra Agudelo.
¿A qué se refiere Quintero cuando habla de esas cifras y en qué están los procesos contra la exsecretaria Agudelo? Esta es la explicación completa.
Cronología de una secretaria imputada
El 21 de marzo, Martha Alexandra Agudelo quedó en libertad. Para entonces, ya había renunciado a su cargo como Secretaria de Educación del alcalde Daniel Quintero, con ocasión de las investigaciones penales en su contra.
Aunque Quintero anunció en sus redes que se dirigía a la casa de Agudelo “para darle un abrazo”, esa muestra de cariño y celebración no significaba que “se hizo justicia”. La decisión de dejarla en libertad, tomada por el juzgado 43 penal de Medellín, revocó la prisión domiciliaria que el juzgado 39 penal le había impuesto un mes antes.
En síntesis, la razón para que el juzgado ordenara la libertad de Agudelo es que su renuncia impedía que pudiera repetir acciones como las que se investigan. No fue, en todo caso, que se hubiera demostrado aún su inocencia.
En primera instancia, la jueza ordenó la medida de aseguramiento tras la imputación de cargos contra Agudelo en un proceso por presuntas irregularidades en dos contratos, uno del programa Buen Comienzo y otro del Programa de Alimentación Escolar. (Ver imagen con los contratos).
Pasado el mediodía del 21 de febrero, un día después de que se ordenara su prisión domiciliaria, Agudelo oficializó su renuncia “con la certeza de haber hecho un trabajo honesto en bien de todos”. Dejar el cargo le abrió las puertas para defenderse en libertad, pero esa honestidad sigue en debate ante los estrados judiciales.
Según dijo Quintero, quien calificó de infame la detención de Agudelo, probaron “que no hubo sobrecostos y ninguna irregularidad” y que la exsecretaria fue acusada “falsamente”. Pero la situación legal de su exsecretaria es más compleja que lo que el alcalde manifiesta.
Las tres vías para investigar a Agudelo
En Colombia, funcionarios públicos como Alexandra Agudelo tienen más responsabilidades que cualquier otro ciudadano. Así lo dice el artículo 6 de la Constitución Política: mientras los particulares son responsables por infringir esa Carta y las leyes, “los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Y por esa razón, hay varias entidades que los pueden investigar.
Y cada entidad tiene unas facultades distintas. Para el caso de Agudelo es necesario mencionar tres, que son las más importantes. Primero, la Fiscalía, que investiga delitos. Segundo, la Contraloría, que vela por la correcta administración de los recursos públicos. Y tercero, la Procuraduría, que entre otras funciones es la que ejerce el poder disciplinario sobre las conductas de quienes desempeñan funciones públicas.
Al acusar a Agudelo, la fiscal 49 aclaró que entre los procesos que adelantan estas entidades no hay “prejudicialidad”, es decir, no hay un requisito de que una (como la Contraloría) tome una decisión para que otra (como la Fiscalía) actúe. ¿Y por qué dijo eso? Justamente porque sobre estos hechos hay investigaciones en tres vías.
1. El proceso penal:
En una audiencia del 13 de febrero de 2023, la Fiscalía 49 le imputó cuatro delitos a la entonces secretaria Agudelo y solicitó la prisión domiciliaria. Estos fueron peculado por apropiación en favor de terceros, tentativa de peculado por apropiación, celebración de contratos sin requisitos legales e interés indebido en la celebración de contratos.
En este proceso también son investigados Lina Gil, exdirectora técnica del programa Buen Comienzo, y Henry Paulison Gómez, quien era representante legal de Colombia Avanza, la corporación a la que le adjudicaron los dos contratos. Y los siguientes son los hechos por los que los investigan.
La celebración de contrato sin cumplimiento de requisitos legales se refiere al contrato firmado para el programa Buen Comienzo antes de la emergencia por el covid-19. La Fiscalía señaló que se habrían adaptado las condiciones para favorecer a Colombia Avanza, al exigir que el contratista estuviera en el banco de oferentes del ICBF.
Este cambio, que no habría sido debidamente publicado, habría llevado a que otros posibles oferentes no se presentaran. Presuntamente, desde antes de que le fuera adjudicado, Colombia Avanza ya estaba convocando a beneficiarios del programa, lo que indicaría que sabía que iba a quedarse con los más de $20 mil millones del contrato.
También se les imputó peculado por apropiación en grado de tentativa. Según la Fiscalía, no fue Colombia Avanza la que lo ejecutó, sino que subcontrató a otras personas jurídicas, como Impulsando Mi País y Servicio de Entrega SAS. Y al momento de inspeccionar la contabilidad, Colombia Avanza aseguró que la tenían los subcontratistas. Esto impidió seguir el rastro del dinero pagado por el Estado a Colombia Avanza.
Para la fiscal 49, si bien subcontratar no es un delito, sí es “un indicio grave” de que, en primer lugar, Colombia Avanza no era idóneo para ejecutar el contrato y, en segundo lugar, se habrían generado sobrecostos en la intermediación con Impulsando Mi País. Incluso, en el otro contrato, para repartir paquetes de alimentación, esa corporación fue invitada como oferente junto a Colombia Avanza para dar la sensación de pluralidad. Esa es la hipótesis de la Fiscalía. Según Vorágine, se trata de un grupo de empresas constituidas en Bello (Antioquia) que conforman todo un entramado de contratación con el Estado.
Según la Fiscalía, la razón para imputarles este delito en grado de tentativa fue que, en la liquidación del contrato, las partes podían acordar no pagar el restante o que el contratista devolviera parte del dinero. Con esto, el peculado no se habría concretado, pero a juicio del ente investigador, sí se planeó.
Fue esta liquidación a la que se refirió el alcalde Quintero el 20 de junio pasado. Y según explicó el secretario general, Fabio Andrés García Trujillo, tras revisar todos los soportes de ejecución del contrato concluyeron que no solo no hubo sobrecostos, sino que lograron “un ahorro para la administración de $1.600 millones, que no se pagarán gracias a ese ejercicio técnico de revisar los costos”. Esta liquidación será allegada a las pruebas del proceso para solicitar que se cierren las investigaciones, dijo el abogado Santiago Trespalacios, defensor de la exsecretaria Agudelo. También confirmó que esta conclusión se refiere solo al primero de los contratos que están bajo investigación de la Fiscalía.
Los otros dos delitos imputados obedecen al contrato del 20 de marzo, relacionado con la alimentación para la población estudiantil durante el confinamiento por la recién declarada emergencia por covid-19. Frente a este contrato, la Fiscalía les imputó interés indebido en la celebración de contratos y peculado por apropiación en favor de terceros.
La Fiscalía consideró que en este caso hubo concurso heterogéneo entre los delitos, es decir, que ambos se habrían cometido en los mismos hechos. El interés indebido, según la fiscal en su exposición ante la juez de garantías, se dio en tanto la secretaria de Educación no actuó para favorecer el interés general, lo que se demostraría en la falta de idoneidad de Colombia Avanza para ejecutar el contrato.
Un indicio de esto es que para repartir los alimentos requería una bodega donde pudiera almacenarlos adecuadamente, pero esa corporación no la tenía y fue la Alcaldía la que la dispuso, sin contraprestación del contratista. Colombia Avanza fue la encargada de adecuar ese espacio, pero con recursos que también le pagó la Alcaldía.
Según la fiscal, desde que la Secretaría cambió las condiciones para ese contrato e incluyó en la invitación a Impulsando Mi País (subcontratista en el otro contrato) se evidenció un interés indebido en que el contrato le fuera asignado a Colombia Avanza. Así se habría configurado un peculado por apropiación de $956 millones.
Entre otros argumentos, la Fiscalía sostuvo que incluso se “gemelió” este contrato, al pagarle a Plaza Mayor, a través de un contrato interadministrativo por $126 millones, para la entrega de los mismos 220.578 paquetes alimentarios, costo que debió haber asumido Colombia Avanza como parte de su responsabilidad contractual.
Tras esta exposición de la Fiscalía, la juez de garantías ordenó la detención domiciliaria de Agudelo. Y fue tras la revocatoria de esa medida de aseguramiento, cuando el alcalde Quintero dijo: “Probamos que no hubo sobrecostos y ninguna irregularidad”. Sin embargo, el proceso todavía está en audiencias preliminares, es decir, aún falta que se realice el juicio oral y se evalúen las pruebas y testimonios.
El siguiente paso en este proceso es que la Fiscalía precluya (termine el proceso penal) o, al contrario, presente escrito de acusación, para lo que pueden pasar varios meses.
2. La vía fiscal: un archivo y una decisión pendiente
Antes del proceso penal, ya se habían abierto un par de investigaciones fiscales. El 19 de mayo de 2020 se abrió un proceso de responsabilidad fiscal por presuntos sobrecostos en el contrato de alimentación escolar firmado el 20 de marzo de ese mismo año. La investigación de un contralor delegado de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción apuntaba a un presunto daño fiscal de $942,7 millones.
La Contraloría General de la Nación archivó el proceso de responsabilidad fiscal contra Daniel Quintero, Alexandra Agudelo, María Patricia Ariza (asesora jurídica de la Secretaría de Educación) y la corporación Colombia Avanza el 29 de julio siguiente. Una investigación de este tipo busca establecer si en un contrato hubo una gestión inadecuada de los recursos públicos.
El origen de esa investigación fue la diferencia entre los precios presentados por el contratista para los paquetes alimenticios y los precios de los mismos productos en el sistema de referencia del DANE y en el Grupo Éxito, que indicarían un sobre costo de hasta $942,7 millones de pesos. Sin embargo, el análisis de la Contraloría indicó que al sumarle al valor de los paquetes los impuestos que Colombia Avanza tenía que pagar, más los gastos de administración y de logística, se explicaba esa diferencia. Incluso esa decisión de archivo fue ratificada por una sala fiscal y sancionatoria de la Contraloría el 22 de septiembre de 2020. Esta sala, además, consideró las variaciones de precios en el mercado para el momento de ejecución del contrato y ratificó que no había sobrecostos.
Donde todavía se espera una decisión sobre si hubo o no responsabilidad fiscal es en la investigación sobre el otro contrato, el de Buen Comienzo.
Este fue celebrado antes de la emergencia por covid-19. La Contraloría General de Medellín investigó como presuntos responsables fiscales a Alexandra Agudelo, a Henry Paulison Gómez, y al rector de la Institución Universitaria Pascual Bravo, Juan Pablo Arboleda, como interventor.
Aunque la Contraloría de Medellín archivó la investigación el 11 de enero de 2023, esa decisión fue revocada por la Contraloría General de la República el 21 de febrero. Esa entidad decidió intervenir de manera excepcional y asumir las funciones del organismo de control distrital.
Las investigaciones que retomó la Contraloría General, y sobre los cuales no ha tomado una decisión, se resumen en cuatro hechos:
El primero es que se “evidenció sobreestimación del presupuesto oficial en el valor de los alimentos” y esto habría llevado al sobrecosto de los paquetes adquiridos entre marzo y septiembre de 2020. Este daño se estimó en $756,5 millones.
El segundo hecho suponía un daño fiscal por $1.326 millones porque el personal contratado no habría sido el idóneo en calidad y cantidad según las condiciones técnicas pactadas en el contrato.
En el tercer hecho, el hallazgo fue el pago de materiales y dotación no justificados y por fuera de los límites del contrato, entre estos el alquiler de computadores por encima del valor de la propuesta. La cuantía del daño estimada fue de $28,5 millones.
Y el cuarto se refiere al pago de gastos generales, como el arrendamiento de una bodega que no tenía relación con el programa e incluso una factura de arrendamiento de febrero de 2020, antes de la firma del contrato. La cuantía de este hallazgo ascendería a $222,4 millones.
En la resolución con la que reabrió el proceso, el entonces contralor general Carlos Hernán Rodríguez recogió una denuncia de la Veeduría Todos por Medellín, que aseguró que “entre la fecha en la que se comunicó la audiencia de formulación de imputación [proceso penal] y el momento en el que esta se llevó a cabo, el proceso de responsabilidad fiscal se aceleró, para que el archivo estuviera antes de la audiencia de formulación de imputación”.
Rodríguez dijo en ese documento que, “teniendo en cuenta la existencia de indicios que cuestionan la imparcialidad de la Contraloría General de Medellín”, autorizaba la intervención funcional excepcional, que es una facultad de esa entidad en la que desplaza y asume las competencias de control fiscal de una contraloría territorial, como en este caso la de Medellín.
3. La ruta que faltaba: la disciplinaria
Las presuntas irregularidades contractuales de la Secretaría de Educación no solo mantienen abiertos procesos fiscales y penales. La Procuraduría General de la Nación formuló pliego de cargos contra Alexandra Agudelo el 28 de abril de 2023.
Según informó esa entidad, “la exfuncionaria presuntamente desconoció el principio de transparencia y el deber de selección objetiva en la contratación con la Corporación Colombia Avanza” en el marco del programa Buen Comienzo.
La Procuraduría argumentó que la Secretaría de Educación debió abrir una convocatoria pública y no celebrar el contrato directamente. Además, Agudelo habría incurrido en la falta gravísima de participar en la etapa precontractual y contractual “con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal”, según el Ministerio Público.
A diferencia de los procesos fiscales, que investigan el manejo de los recursos públicos, y de los penales, que investigan la comisión de delitos, los procesos disciplinarios que lleva a cabo la Procuraduría indagan por la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos y pueden terminar en su destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos.
Nota editorial: la publicación original de este informe tenía el siguiente titular:
¿Un montaje mediático? No se ha probado la inocencia (ni la culpabilidad) de la exsecretaria de Educación de Quintero.
Un lector nos hizo ver que ese titular resultaba problemático: ante la ley colombiana ninguna persona está obligada a demostrar su inocencia. Es la Fiscalía la encargada de demostrar su culpabilidad, si las pruebas así lo indican.
Si bien las afirmaciones del alcalde Quintero en el sentido de que «quedó demostrada la inocencia» de su exfuncionaria son imprecisas porque los procesos continúan abiertos, decidimos modificar el titular porque incluía una afirmación contraria a las garantías y derechos procesales.
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